五大制度创新 构筑食品安全“新防线”

    28日,十一届全国人大常委会经表决,以158票赞成、3票反对、4票弃权高票通过了食品安全法。

    食品安全法的颁布与实施,能否弥补现有的监管漏洞?又将如何降低食品安全风险?与原来的食品卫生法相比,有哪些制度创新和突破?

    针对这些社会广泛关心的问题,有关专家解读了食品安全法在监管体制、风险监测等方面设立的五道“新防线”。

    监管:突出全程 环环紧扣

    从“田头”到“餐桌”,我国食品生产经营的各个环节都有“重兵把守”:农业、质监、工商、卫生……

    然而在实践中,分段监管体制问题日益显现:部门间责任不清,有利就抢着管,无利就让着管,重复监管和监管盲区并存。同时部门间内耗严重,问题出现后相互推诿扯皮容易导致失去最佳监管时机。

    “三鹿事件”可谓是这一监管体制弊端的集中暴露:奶源收购运输环节无人监管;在消费者投诉产品质量问题后,相关部门之间没有信息互通……这些都给人们留下了反思的空间。

    参与法律制定的全国人大常委会委员倪岳峰直言:“现行监管体制不改,难以有效防止‘三鹿事件’重演,食品的安全状况也很难有大的改观。”

    经多方研究,食品安全法对现行监管体制进行了调整,明确规定“国务院设立食品安全委员会”。全国人大常委会法工委行政法室主任李援说,这一委员会是一个高层次的议事协调机构,对食品安全监管工作进行协调和指导,旨在加强部门间的配合和消弭监管空隙。

    为加强全程监管,食品安全法还对各部门的监管职责给予进一步明确:

    ——国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全的风险评估、标准制定、信息公布等,组织查处食品安全重大事故。

    ——国务院质量监督、工商行政管理、国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

    此外,食品安全法还加强了地方政府的监管职责:县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制。

    李援指出,监管体制调整后,各部门要担负起各自的职责,将工作做到实处,这样才能真正做到食品安全监管既不交叉,又不脱节,才有可能做到环环相扣、无缝衔接,才能串起完整的食品安全监管链条。

    风险监测评估:安全评价由“事后”提至“事前”

    从阜阳劣质奶粉事件到苏丹红、福寿螺、多宝鱼,再到“三鹿事件”,回顾近年来发生的食品安全事件,几乎所有事件都是先被消费者或媒体披露出来,监管部门则总是慢一拍,这导致出现问题后,消费者常常因听不到权威声音而无所适从。

    “要想及时发现食品中可能存在的安全隐患,必须转变只注重‘事先许可、事后抽检、出了事故进行处罚’的传统监管方式,加强风险的监测和评估。”在食品安全立法过程中,许多全国人大常委会组成人员强调。

    为此,食品安全法中明确“国家建立食品安全风险监测制度”,相关部门要制定、实施国家食品安全风险监测计划。

    全国人大常委会法工委行政法室处长黄薇说,这一条款意味着相关部门应将食品的风险监管关口提前,主动对食源性疾病、食品污染和食品中有害因素进行检测,防止对人体健康的危害。这也是获得食品安全风险评估的重要依据之一。

    在此基础上,食品安全法还对建立食品安全风险评估制度做了规定,要求成立由医学、农业、食品、营养等方面专家组成的食品安全风险评估专家委员会,对食品安全风险进行评估。

    李援指出,建立食品安全风险监测与评估制度,意味着我国食品安全监管的重点由外在表面现象为主,深入到食品内在的安全因素,这是一个较大的转变。

    安全标准:制定统一食品国标

    我国食品安全标准“不标准”一直是我国食品安全监管的软肋。

    一方面,我国的标准太老太少,未与国际接轨。我国现行食品卫生法制定于1995年,其中仅规定了291条食品农药残留指标,而国际食品法典则规定了2439条农药残留标准。

    另一方面,我国食品标准又太多太乱,卫生标准、质量标准;国家标准、企业标准……各标准间重复交叉、层次不清。

    从苏丹红到孔雀石绿,从夺命果冻到可能致癌的PVC保鲜膜……标准的陈旧与缺失让食品安全的防线一次次失守。为此,食品安全法明确了统一制定食品安全国家标准的原则,要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合,统一公布为食品安全国家标准。

    黄薇说,建立科学、统一、权威的食品安全标准体系,不仅能为保障食品安全奠定坚实基础,还能有效杜绝各个执法部门法出多门、各自为政的现象。

    有专家指出,标准就好像是食品安全的“防火墙”,这面墙不但要完整统一,而且要不断地加固加宽加厚,才能真正起到安全防护的作用。

    随着技术的发展,新食品不断增多,食品标准的升级、更新也是迫在眉睫的任务。据悉,卫生部已将食品中农兽药残留限量、有毒有害污染物、食品添加剂使用限量等标准的制修订工作列为近期的优先领域。今年还要完成国家乳品质量安全标准修订。

    食品添加剂:严禁擅自添加

    生猪饲料添加“瘦肉精”、敌敌畏泡火腿、牛奶里加三聚氰胺……近年的食品安全事故基本都是生产者为美化食品、降低成本违规添加非食用物质所致,但食品添加剂却因此背上骂名。

    同时,食品添加剂本身在使用中也存在监管不力、滥用突出等问题,导致社会上“谈添加剂色变”。

    目前我国有1800多种食品添加剂。中国疾控中心营养与食品安全所副所长王竹天说:“如果没有食品添加剂,超市里的食品货架基本上就空了。食品添加剂应用如此广泛,对其加强监管势在必行。”

    为此,食品安全法强调,食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠,方可列入允许使用的范围;不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。

    黄薇说,按照这一法律条款,添加了食品添加剂目录以外的物质,哪怕是对人体无害,也是违法行为。这为“蒙牛”特仑苏事件作了注解。

    此前的“面粉处理剂过氧化苯甲酰”风波也曾引起社会关注。粮食部门提出生产工艺改进,面粉加工可不用这一处理剂,要求将其从食品添加剂目录中删除,然而食品卫生专家认为,不能证明对人体有害就将其从目录中拿掉是违背科学的做法。

    针对这一现实矛盾,食品安全法在“安全可靠”的基础上强调了“技术上确有必要”。黄薇说:“技术必要性是指添加的物质是生产食品必不可少的,如果没有就可能对食品质量造成影响。随着人们对健康的重视,仅仅是美化食品的添加剂就可以取消。”

    强化责任:“重典”治“乱相”

    明知三聚氰胺是一种化工原料不是食品添加剂,但是不法分子仍然将其掺入牛奶以牟利——“三鹿事件”惨痛教训敲响的警钟,振聋发聩。

    食品添加剂的使用有规范和要求,但是如果生产者没有良心和道德,再多的规范也枉然。为此,在食品安全立法中,许多全国人大常委会委员也明确提出:“食品生产经营者不仅应依法从事生产经营活动,而且应承担社会责任。”

    食品安全法特别强调了食品生产经营者的社会责任,要求食品生产经营者应对社会和公众负责,保证食品安全,接受社会监督,承担社会责任。

    与此相应,食品安全法还确立了一系列制度,把食品生产经营者的安全责任一一落到实处:

    ——明确实行食品生产经营许可制度,通过完善准入制度、提高市场门槛,从源头上加强食品安全监管。

    ——建立食品生产经营者食品安全信用档案制度,最终达到将那些缺少安全信用的企业驱逐出市场的目的。

    ——建立索票索证制度,确保一旦出现食品安全问题,可以追查到底。

    ——建立不安全食品召回制度,防止不安全的食品继续在市场上流通、销售,成为食品安全的隐患……

    保障食品安全,一方面要建章立制,另一方面还必须严惩食品安全领域中的违法行为。与现行相关法律相比,食品安全法还明显加大对违法行为的处罚力度,将现行的最高处以违法所得5倍的罚款提高为货值金额10倍的罚款。

    与此同时,食品安全法还对监管部门和认证机构人员失职、渎职的行为规定了处罚措施:出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的,对县级以上地方政府的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或开除的处分;对县级以上各监管部门不履行职责或滥用职权、玩忽职守等,造成严重后果的,给予撤职或者开除的处分,主要责任人应当引咎辞职。

    “天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”加强食品安全监管,建章立制只是迈出了第一步,更重要的是各部门、企业等要切实负起责任,把监管制度落到实处。